Introducción

La gestión es la capacidad de llevar a cabo lo propuesto, por eso por gestión pública podemos entender la capacidad de los actores gubernamentales para ejecutar los lineamientos programáticos de su agenda. Esta capacidad debe ser ejercida hoy día tomando en cuenta dos elementos fundamentales: racionalidad y consenso. Son estos dos elementos los pilares fundamentales del enfoque de las políticas públicas, cuyo principal objetivo es que las prácticas gubernamentales sean ejercidas con legitimidad y eficacia.

Estas directrices racionales y consensuales dificultan el ejercicio gubernamental empirista y autoritario, exigen de las autoridades la mayor preparación posible y grados importantes de consenso popular. En países como el nuestro, el reto es particularmente difícil cuando otro estado de cosas ha privado históricamente. Por ello con mayor frecuencia se recurre al tema de la gobernabilidad en las democracias y lo difícil que le resulta a los gobernantes adquirirla y mantenerla.

Para abordar esta discusión hemos seleccionado temas que aluden directamente a la racionalidad y al consenso. Por el lado de la racionalidad nos pareció importante discutir el estado y perspectivas de la modernización administrativa de la célula de nuestra vida pública, el ayuntamiento; en la misma tesitura resulta conveniente hablar de cómo el ayuntamiento resuelve ?o intenta resolver?hoy día una de sus principales responsabilidades, la gestión de los servicios públicos municipales. Una de los enfoques más novedosos para que el ayuntamiento afronte sus responsabilidades es el de la gerencia pública, enfoque poco difundido aún en nuestro país. Para terminar con el aspecto de la racionalidad en el ejercicio público incluimos un apartado sobre el servicio municipal de carrera, para discutir como dotar a los gobiernos locales de funcionarios capacitados para llevar a buen puerto la gestión público en tiempos de cambio y especialización constante.
 

En el último tema, el de cogestión ayuntamiento sociedad civil, puede discutirse respecto de las nuevas maneras de involucrar a la ciudadanía en la gestión de los problemas públicos, particularmente los que le son más inmediatos.
 
 

Gestión de los servicios públicos municipales

Definición del tema

Deben considerarse como servicios públicos municipales todos aquellos que son responsabilidad legal del ayuntamiento, aun cuando sean ofrecidos de manera indirecta a través de esquemas alternos de prestación de los mismos.

Los servicios públicos municipales se encuentran estipulados en la fracción III del artículo 115 de la constitución política de los estados unidos mexicanos, a saber:
a) Agua potable y alcantarillado;
b) Alumbrado público;
c) Limpia
d) Mercados y centrales de abastos
e) Panteones
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines;
h) Seguridad pública y tránsito,

Un elemento importante de la citada fracción es la facultad expresa que brinda a los municipios de un mismos estado para coordinarse en aras de una mejor prestación de los servicios públicos

Estos servicios pueden ser evaluados desde diversas ópticas, pero siempre se recomendará tener en cuenta cobertura, calidad, eficacia y eficiencia como variables importantes.

Problemática

La intención por discutir este tema en particular ?Gestión de los servicios públicos municipales? obedece a que los esquemas de prestación de los mismos han mostrado claros signos de ineficiencia en cuanto a la satisfacción  de las necesidades de calidad y extensión requeridas.

Ante ello, se han buscado alternativas para prestar estos servicios de manera diferente ?algunas de ellas en esquemas de autogestión; de concesión a organismos privados o de acuerdos intergubernametales?, sin embargo, salvo contadas excepciones, muy pocas han funcionado. Los municipios continúan prestando servicios de calidad irregular, situación que ciertamente obedece a problemáticas diversas, mismas que a pesar de haber sido objeto de cierto estudio, en realidad continúan siendo soslayadas por los principales tomadores de decisión.

Resulta necesario la discusión de alternativas novedosas para extender el debate desde el ámbito académico al político, ámbito que hasta el momento sólo ha centrado la discusión entre prestación directa o indirecta, sin preocuparse por explorar a profundidad cualquiera de las dos sendas y replantear la discusión en términos de la comparación de experiencias que pueden haber resultado exitosas en otras latitudes.

Varias circunstancias complican la prestación de los servicios públicos municipales, entre las principales podemos contar la improvisación, las restricciones presupuestales, el precario sistema de cobros, los límites municipales, los accidentes geográficos, etc..

Reactivos

* ¿Deben replantearse las obligaciones del ayuntamiento en materia de servicios públicos?
* ¿Existen experiencias alternativas de gestión, diferentes a la concesión, que vuelvan más eficiente la prestación de los mismos y que a la vez constituyan un aprendizaje para los demás municipios?
* ¿Cómo fijar estándares de calidad adecuados para evaluar los servicios públicos municipales?
* ¿Cómo abordar la compleja problemática de la prestación de servicios en las colindancias municipales, particularmente las urbanas?
* ¿Cómo economizar en la prestación de servicios?
* ¿Cómo implementar eficientes sistemas de cobro de los servicios?

Modernización administrativa del ayuntamiento

Definición del tema

Por modernización administrativa del ayuntamiento deseamos hacer alusión al proceso de reformas estructurales y procedimentales tendientes a una mejoría en la gestión pública del municipio.

Problemática

El ayuntamiento es sin duda una de las instituciones más añejas de nuestro país. Sus antecedentes pueden ser rastreados con claridad en la tradición hispana, sin embargo no resulta ocioso si esta antigua institución resulta hoy día tan vigente como en 1519 cuando Cortés crea el ayuntamiento de la Villa Rica de Veracruz. Ahora bien, debe señalarse que en estos 480 años el ayuntamiento como institución ha atravesado por diferentes reformas, sin embargo la estructura y concepto original se mantienen hoy día.

Resulta evidente que estos tiempos plantean retos muy diversos y de diferente proporción en comparación con los que los ayuntamientos de la colonia tuvieron que lidiar. La pregunta toral en este apartado es si los ayuntamientos ?instituciones cuya estructura básica ha evolucionado relativamente poco a lo largo de su centenaria trayectoria? de hoy día se encuentran a la altura de su responsabilidad, y si no es así, a través de que reformas podemos lograr una institución más eficiente.

Hoy día una iniciativa de modernización de los ayuntamientos debe atravesar obligadamente por diferentes senderos: el de la democratización de sus decisiones; el de la eficientización de sus procesos; el de la profesionalización de sus funcionarios; el de la cogestión de sus responsabilidades; el de la coordinación con otros gobiernos, el de la sustentabilidad de sus proyectos, la tecnologización de sus procesos etc.

La modernización del ayuntamiento mexicano puede ser una premisa fácilmente aceptable por todas las fuerzas políticas y sociales, sin embargo esta iniciativa debe afrontar diversos retos para poder ser exitosa, y es que para comenzar, el grado de atraso o de modernización de los ayuntamientos mexicanos es tan diverso como la naturaleza de los mismos. El emprender un esfuerzo modernizador con tintes homogéneos equivale a condenar a todo este esfuerzo al fracaso.

Otro factor digno de consideración es que todo esfuerzo de innovación o modernización enfrenta inercias y oposiciones que pueden hacerlo naufragar. Prácticas corporativas, culturas refractarias al cambio e intereses de diversa índole pueden mencionarse como sólo algunos de los escollos que la modernización municipal tiene que sortear.

La cuestión fundamental es que los problemas públicos poseen una dinámica de vertiginosa recomposición ante la cual sólo una institución pública moderna puede hacer frente. Hoy día, el ayuntamiento no lo es.

Reactivos

* ¿Qué áreas de la administración pública municipal requieren de mayor grado de modernización?
* ¿Cuáles son las principales inercias que frenan la modernización?
* ¿El esfuerzo modernizador debe obedecer a una lógica nacional, regional o local?
* ¿Qué recursos se necesitarían para impulsar un esfuerzo innovador?
* ¿Qué experiencias en nuestro país y otros son dignas de ser tomadas en cuenta?
* ¿Qué tecnologías podrían ser incorporadas con éxito al ayuntamiento mexicano?
 

Servicio municipal de carrera

Definición del tema

El servicio civil de carrera puede ser visto como una filosofía presente en el espíritu de administraciones públicas desarrolladas. Se establece que la función pública no es menos delicada e importante que la privada y que por lo tanto requiere de funcionarios igualmente preparados para desempeñar profesionalmente su responsabilidad. Aquel ciudadano que se decide por hacer carrera en el sector público y se preocupa por prepararse constantemente y desempeñarse profesionalmente puede contar con un sistema de promoción que habrá de tomar en cuenta sus méritos para premiarlo con mejores salarios o prestaciones, o con más altas responsabilidades, sobre todo al inicio de cada periodo.

Todo servicio civil de carrera debe ser operado por estructuras que evalúen objetivamente el ingreso, la selección, la promoción y la permanencia de los servidores públicos. Estas estructuras deben ser sensibles con la acumulación y aprovechamiento de la experiencia pública. Deben ser a la vez lo suficientemente flexibles para posibilitar procesos de innovación y lo suficientemente sólidas para permitir la continuidad ?que no continuismo? gubernamental.

Problemática

El servicio civil de carrera y sus beneficios es una realidad tangible en los países más desarrollados. Nuestro país ha intentado desde hace varios años instaurar una estructura similar sin embargo estos intentos han sido pobremente impulsados y vigorosamente frenados por intereses de diversa magnitud y variable procedencia. Hasta el momento sólo son dignos de mención los esfuerzos emprendidos en el ramo magisterial, electoral,  diplomático y el hacendario.

El servicio civil de carrera se encuentra lejos de una instauración plena y efectiva en el ancho espectro que representa la administración pública mexicana. El orden federal se ha caracterizado siempre por contar con la mayor cantidad de recursos y por ende ser beneficiario de los primeros esfuerzos en esta materia, a pesar de ello aun faltan muchas áreas por ser cubiertas en la dinámica del servicio civil de carrera. En este orden de ideas no resulta difícil imaginar los grandes y graves rezagos que privan en la administración pública local, tanto estatal como municipal. Entre los que podemos contar la novatez de lo altos cuadros gubernamentales toda vez que son sujetos de constante movilidad cada vez que cambian las administración.

Si podemos atrevernos a decir que los estados de nuestra República tienen carencias de tipo humano y presupuestal para poder integrar una administración pública profesionalizada, podemos decir lo doble de los municipios de nuestro país. Existen muy pocos municipios fuera de los que son capitales de los estados, que puedan ofrecer un panorama atractivo en cuanto a remuneración y desarrollo a los profesionistas en la materia. A este problema podemos agregar la preeminencia de viejas prácticas que aun persisten en nuestra administración pública, como el compadrazgo, padrinazgo y amiguismo, así como la tendencia a utilizar los cargos en la administración pública como remuneración por trabajos en campaña, o aun peor, por remuneraciones a la misma. "Patronage" es el nombre con el que los norteamericanos reconocen este fenómeno que también padeció su administración pública, sólo que en el siglo pasado.

En este entorno los méritos que ayudan al ascenso del funcionario son aquellos que tiene para con su jefe y no para con la institución.

Por desgracia, la alternancia lejos de arrojar un cambio genuino sólo ha demostrado que los integrantes de otros partidos comparten las mismas tendencias patógenas. Aparentemente el amiguismo y el empirismo permea los colores de todos los partidos.

Otro factor digno de mención es que la regulación de un marco legal que estructure el proceso de reclutamiento, selección, promoción y permanencia de los funcionarios públicos de acuerdo con elementos de una adecuada evaluación del desempeño profesional, es un planteamiento que aparece en toda propuesta de campaña pero en ningún programa específico de implementación.

Todas estos fenómenos han provocado que la administración pública municipal permanezca sumida en un marasmo de empirismo, improvisación y mediocridad.

Reactivos

* ¿Cómo hacer más atractivo el municipio como espacio de desarrollo para los profesionales en administración pública?
* ¿Cómo implementar un eficiente sistema de evaluación para nuestros funcionarios públicos?
* ¿Qué elementos debe cubrir una iniciativa que pretenda impulsar decididamente el servicio municipal de carrera?
* ¿Cuáles son las principales causas que originan este estado de cosas?
* ¿Cómo puede combatirse o por lo menos neutralizarse la cultura del "Patronage"?
* ¿Cómo sensibilizar a la clase política del orden municipal, respecto de la importancia del servicio civil de carrera?
* ¿Qué asignaturas deben incluirse en la curricula de los programas de administración pública para generar profesionales más capacitados en el área municipal?
* ¿Cómo evitar las purgas de personal que se realizan cada cambio de administración, y se agudizan particularmente cuando el cambio es de partido?
* ¿Qué elementos son rescatables de las experiencias existentes?
 

Gerencia pública municipal

Definición del tema

La gerencia pública constituye un enfoque relativamente reciente en nuestro país, de hecho el concepto de Gerencia Pública ve la luz a partir de las décadas de los sesenta y setenta en Estados Unidos y Europa. Podría incluso decirse que este enfoque aun no ha sido aplicado en buena parte de los municipios mexicanos. Para comprender mejor el concepto resulta interesante apreciar las definiciones que aporta Enrique Cabrero en el libro de reciente publicación, "Gerencia Pública Municipal, conceptos básicos y estudios de caso", en el nos dice: "La gerencia pública busca conjuntar las herramientas para la coordinación regulación, monitoreo y de esta forma potenciar la claridad, es decir direccionar los programas y políticas. Debe ser vista como una herramienta en el desplazamiento de un Estado menos operador e interventor, hacia un Estado más regulador y coordinador, pero como una herramienta que permite modular el proceso, que se concentra más en buscar los equilibrios necesarios, en desarrollar las nuevas potencialidades, que en amputar o suprimir las anteriores"

La gerencia pública busca un equilibrio entre eficacia, legitimidad y eficiencia en el ámbito de la acción pública, para ello busca alternativas de gestión que incluyen la participación de la iniciativa privada en los servicios públicos pero siempre reservando la delicada responsabilidad pública para las instituciones y sus titulares.

Unas de las ecuaciones que la gerencia pública busca resolver acaso podría ser enunciada en la pregunta ¿cómo, sin hacerlo, lo regulo y lo controlo?, esto es como mantener un control sobre los resultados sin importunar a la ejecución de la política. ¿cómo lograr que la figura gubernamental mantenga la distancia prudente y a la vez el control necesario?

En su propósito la gerencia pública integra algunas herramientas que han probado su eficacia en los procesos privados. De esta manera cada vez más frecuentemente podemos escuchar expresiones tales como calidad total en el servicio, planeación estratégica y benchmarking (comparaciones externas para mejorar prácticas internas), conceptos antes reservados para las empresas y la iniciativa privada.

Problemática

Por desgracia el enfoque de la gerencia pública municipal ha sido interpretado por algunos gobernantes como la concesión de los servicios públicos y la delegación de responsabilidad de los mismos a empresas privadas. Se ha soslayado que la responsabilidad por tales actividades es inalienable de las instituciones públicas sin importar el esquema de gestión aplicado ni la participación de la iniciativa privada. Nada por ser privado, resulta de suyo eficiente. Esto ha provocado serios tropiezos en administraciones cuyos titulares interpretan a la gerencia pública como la extrapolación de procesos y lógicas de la libre empresa al ejercicio público.

La gerencia pública puede hacer valiosos aportes a nuestro servicio público, pero para ello se requiere una preparación clara en la materia y no pretender que principios y profesionales de las escuelas de administración de empresas busquen imprimir la misma dinámica de una empresa a un municipio.

Reactivos

* ¿Deben los municipios ser administrados bajo una lógica de ayuntamiento - empresa?
* ¿Hasta que punto puede permitirse la participación del sector privado en la responsabilidad pública?
* ¿Cuáles son los paradigmas disponibles en esta discusión?
* ¿Son los principios de oferta - demanda aplicables sin más a los servicios públicos?
* ¿Privatizar es eficientar?
* ¿Esta nuestro país listo para adoptar estos nuevos paradigmas en su sector público?
 

Cogestión: Ayuntamiento - Sociedad Civil

Definición del tema

Resulta claro que en los últimos tiempos la ciudadanía ha tomado conciencia de la importancia de su papel en la gestión pública y participa de manera organizada en la solución de sus problemas más inmediatos, en un marco de cooperación con las autoridades municipales.

 Los ayuntamientos han comenzado a explorar esquemas de participación en armonía con la sociedad, buscando que la misma no sólo sea receptora de los servicios públicos, sino promotora, organizadora e incluso sancionadora de los mismos. Una cogestión ayuntamiento sociedad civil no implica la renuncia o el desconocimiento de la responsabilidad de la institución pública, sino el involucramiento decisivo de la ciudadanía en la atención de sus problemas más inmediatos. Estos esquemas de cogestión pueden expresarse en convenios suscritos con asociaciones vecinales, civiles o la iniciativa privada.

Gestión de la comunidad por la comunidad misma es un concepto que debe rescatar el sentido social de la política pública. Un sentido social entendiendo a la sociedad no sólo como la receptora de los servicios y bienes públicos sino como copartícipe del diseño y concepción de los mismos

Problemática

En nuestra vida pública existen fuertes inercias que requieren de fuertes dosis de talento, organización y voluntad política para poder ser frenadas. El paternalismo es una de ellas, su lógica se explica en un contexto donde las autoridades requerían y por tanto fomentaban la apatía de los ciudadanos en cualquier tema público, esto evitaba la movilización social y facilitaba ejercer un esquema de dominación sobre las capas ciudadanas. En contraprestación a la inmovilidad política y a la apatía cívica, el gobierno tenía la responsabilidad de brindar los servicios públicos como mejor le fuera posible.

Este panorama privado por la apatía ciudadana, prevaleció con facilidad durante décadas hasta que diversas variables terminaron por erosionarlo severamente, al grado de que hoy día ninguna autoridad en su pleno juicio puede prescindir de la opinión y participación ciudadana si pretende mantenerse en el poder. Las razones del cambio son muy diversas, por un lado podemos apreciar una clara evolución de la cultura política ciudadana, a la par de la creciente ineficacia de la administración pública tradicional para continuar prestando los servicios por sí sola. A estos dos factores podemos agregar un tercero clave: la realización de comicios cada vez más confiables, a través de los cuales la ciudadanía podría optar por diferentes opciones que pudieran o por lo menos prometieran, mejorar los servicios públicos.

Queda claro que hoy día se requiere de mayor participación ciudadana para poder complementar y eficientar la administración pública. El reto es como diseñar instancias y procedimientos que permitan canalizar adecuadamente el torrente de participación ciudadana. Ahora bien, ha quedado demostrado que si estos canales no se implementan adecuadamente y tiempo, la ciudadanía habrá de rebasar a las autoridades en este terreno.

La problemática fundamental que puede ser apreciada a simple vista es la inexistencia de estructuras de control que puedan enlazarse con la dinámica ciudadana de participación, aunada a la preeminencia, en buena parte del territorio nacional, de una gran cantidad de ciudadanos a quienes no les interesa participar y que esperan que el gobierno solucione por sí solo todo problema existente: "...para eso pago mis impuestos".

En realidad se trata de un problema de comunicación y coordinación donde los interlocutores, sociedad y gobierno, utilizan códigos distintos y por algunos momentos incluso pareciera que también persiguen fines diversos.

Reactivos

* ¿En que medida debe participar la sociedad en la problemática municipal?
* ¿Resultan convenientes los instrumentos de contraloría ciudadana?
*  ¿Qué experiencias de cogestión ciudadana pueden ser analizadas como modelos exitosos?
* ¿Qué tipo de estructuras facilitan y qué tipo de estructuras bloquean la participación ciudadana?
* ¿Cómo fomentar una cultura de participación responsable?

Bibliografía

"Los municipios en México, Los retos ante el futuro". Rodolfo García del Castillo, Editorial Miguel Angel Porrúa,  1999
"Gerencia Pública Municipal, conceptos básicos y estudios de caso", Enrique Vabrero Mendoza y Gabriela Nava Campos (coords), Editorial Miguel Angel Porrúa, 1999
"La Nueva Gestión Municipal en México: análisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales". Enrique Cabrero, con la colaboración de Rodolfo García del Castillo y Martha Gutiérrez Mendoza, Editorial Miguel Angel Porrúa, 1996
"Gobiernos Municipales en México: entre modernización y la tradición Política", Tonatiuh Guillén López, Ed. Miguel Angel Porrúa, 1997
"Basura y Metrópoli, gestión social y pública de los residuos sólidos municipales en la zona metropolitana de Guadalajara". Gerardo Bernache, Miguel Bazdrech, José Luis Cuellar y Francisco Moreno. ITESO, CIESAS, UdeG, Colegio de Jalisco
"Administración del Desarrollo Urbano y Servicios públicos Municipales", Rodolfo García del Castillo, artículo para "El Gobierno y la Gestión Municipal en México", Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública, 1998
"Formas Clave para la prestación de los Servicios Públicos en México", Rodolfo García del Castillo
"Gobiernos Locales Innovación y Perspectivas", David Arellano Gault y Liliana Rivera Sánchez, CIDE, 1998
"Los dilemas de la Modernización Municipal: Estudios sobre la Gestión Hacendaria en Municipios Urbanos de México". Enrique Cabrero Mendoza, (coord.), Editorial Miguel Angel Porrúa, 1996
"La gestión de servicios urbanos: Reto a la innovación en los gobiernos locales" Enrique Cabrero Mendoza, CIDE
"La modernización municipal", José Mejía Lira, CIDE
"Políticas Públicas y Sociedad", ejemplar número 7 de la revista política y cultura de la Universidad Autónoma Metropolitana, Otoño 1996
"La Administración Estatal y Municipal de México", Gustavo Martínez Cabañas, Instituto Nacional de Administración Pública, 1995
"Servicios Municipales, Una Experiencia de la Concesión", Misael Hernández Torres, CIDE
"Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano", Raúl Martínez Almazán,  Instituto Nacional de Administración Pública, 1996
"Evaluación Organizacional del programa de Modernización administrativa del DDF (1995-1997)", David Arellano Gault, Documento de Trabajo no. 65 de la División de Administración Pública del CIDE, 1998
"Análisis del Municipio mexicano: diagnóstico y perspectivas, parte 1", Rodolfo García del Castillo, Documento de Trabajo no. 32 de la División de Administración Pública del CIDE, 1995
"Análisis del Municipio mexicano: diagnóstico y perspectivas, parte 2", Rodolfo García del Castillo, Documento de Trabajo no. 33 de la División de Administración Pública del CIDE, 1995
"Diversos enfoques del cambio organizacional", Raúl Coronilla Cruz, Documento de Trabajo no. 14 de la División de Administración Pública del CIDE, 1993
"Diseño Estratégico de organizaciones públicas. Una tecnología administrativa aplicada en México", David Arellano Gault, Documento de Trabajo no. 22 de la División de Administración Pública del CIDE, 1994
"Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia", David Arellano Gault, Documento de Trabajo no. 26 de la División de Administración Pública del CIDE, 1994

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