En torno al documento básico que elaboró para esta mesa Rodolfo García del Castillo, quisiera adelantar que tomaré de alguna manera los reactivos primero, segundo, tercero y quinto de este capítulo de manera global o indistinta.

 
Como todos tenemos presente, estos se refieren a la posibilidad de replantearse las obligaciones del ayuntamiento en materia de servicios públicos, como abordarlos en zonas conurbadas o colindancias, como cobrar eficientemente los servicios y en fin sobre experiencias y alternativas de gestión diferentes a la fórmula de la concesión.
 

Me parece que las preguntas tres y cinco, relativas a estándares de calidad y economización, corresponden más bien a fórmulas gerenciales en el sentido más restringido y que son, en todo caso, asuntos que deben resolverse bajo cualquier fórmula de gestión que se adopte.

 
Me parece que todos estamos al tanto, asimismo, sobre la definición del tema y la problemática que presenta de manera sintética este documento básico de la mesa.

 
Tengo presente a lo largo de las siguientes reflexiones, las propuestas de Enrique Cabrero en materia de gerencia pública municipal, así como las del propio Rodolfo García del Castillo en su obra más reciente, "Los Municipios en México". Estoy seguro que en el diálogo, debate o coloquio que siga a las presentaciones de la mesa, podremos ir haciendo más explícito el análisis de sus propuestas detalladas en estas dos obras recientes.

 
Es evidente, en primer lugar como resultado de la encuesta nacional que no se han extendido de ninguna manera significativa en el país fórmulas de gestión novedosas y/o exitosas. Esta radiografía nacional confirma un panorama de inopia administrativa, técnica e institucional: Falta de innovaciones, fallas normativas, baja calidad en los servicios, insuficiente cobertura, todo ello mezclado en un círculo vicioso con insuficiencia de ingresos, debilidad financiera, pobreza de gastos de inversión, burocratización, dependencia de participaciones federales, etc.

 
Es notorio también y dramático repasar los quince casos de estudio que presenta Cabrero, pues es evidente que todos ellos son ejemplos de fracasos mayores o menores, proyectos inconclusos o cuestionados. A la luz de estas evidencias, las de la radiografía nacional de la encuesta y las de casos muy destacados y representativos, uno no puede menos que intrigarse por este subdesarrollo crónico que ya no puede explicarse de manera simplista.

 
Tenemos esta evidencia y tenemos también a la vista los ejemplos exitosos en materia de desarrollo local de otras naciones. Me resisto a pensar que la única diferencia, la causa central y suficiente de nuestro fracaso sea el de la pobreza de la economía nacional. Me temo que, de otra parte, tampoco las salidas se encuentren en las técnicas y metodologías de la administración y la gestión: gerencias, planeación, privatización.

 
Para introducir mis hipótesis quisiera empezar por destacar que este dilema entre las alternativas de gestión pública directa y gestión privada mediante concesión de los servicios, me parece que omite la exploración de muchos campos intermedios. Y me refiero no sólo a estas fórmulas o esquemas intermedios de gestión indirecta que revisan Cabrero y García Castillo del tipo de empresas paramunicipales, fideicomisos, organismos descentralizados, contrato de servicios, contrato de administración, contrato por arrendamiento, que son las modalidades de concesión básicas, igual que las fórmulas de Construcción-Operación-Transferencia (COT), de Construcción-Propiedad-Operación (CPO), o de Construcción-Arrendamiento-Operación-Transferencia (CAOT) que son las modalidades más complejas.

 
Bien vistas, todas ellas son finalmente formas de concesión. Quisiera señalar que a diferencia de estas fórmulas, alternativas como la llamada "Coinversión Pública-Privada" que se incluye en el modelo de análisis de alternativas de prestación de un servicio público en la página 73 del libro de Cabrero, no ha alcanzado ninguna profundización. Ello se debe desde luego, fundamentalmente, al hecho elemental de que no tenemos numerosas ni significativas experiencias de esta alternativa.

 
Con esta primera idea en la cabeza, he repasado varias veces las preguntas introductorias de Enrique Cabrero sobre las estrategias necesarias para fortalecer a los gobiernos municipales. El nos pregunta:
 

• ¿Es necesario visualizarlos como agencias prestadoras de servicios que deben ser modernizadas para ofrecer una mayor calidad y satisfacción al cliente-usuario?
• ¿O lo que se requiere es fortalecer las capacidades de gobierno e interlocución con la ciudadanía para generar arreglos armónicos y proyectos de desarrollo respaldados por el consenso y la legitimidad?

 
Me parece pues, considerando que hay un enorme campo intermedio de formas de gestión de los servicios, bajo fórmulas de gestión mixta público-privada, que no hemos desarrollado, y considerando a la vez los pobres resultados globales de lo que llamaré la "gestión del desarrollo", que existe en realidad entre aquéllas dos preguntas una suerte de eslabón perdido, o si se quiere, un vacío que explica el divorcio, el carácter excluyente que tienen ambas funciones de las instituciones públicas en México. O somos entes públicos, administradores burocráticos más o menos eficientes de algunas materias reservadas a los agentes gubernamentales, o somos gestores de un desarrollo compartido, eficazmente regulado, competitivo, viable financieramente, rentable socialmente. ¿Por qué no podemos ser ambas cosas, y más aún por qué no podemos ser ambas, cualquiera que sea el orden?

 
A partir de la propia experiencia que he vivido en diversas administraciones, y teniendo en cuenta aquellos ejemplos exitosos que tengo en mente ( que luego referiré, especialmente en los ejemplos de Barcelona, España y de Arizona en Norteamérica), creo ahora que una de las causas fundamentales de nuestra problemática deriva de una obsoleta conceptualización de los servicios públicos, así como de su tratamiento aislado de lo que sería la matriz central del desarrollo: la planeación y la gestión urbana.

 
Una primera hipótesis sería entonces, que esta forma en la que nacen las atribuciones fundamentales del municipio en la Constitución general, por una parte en el artículo 27, fracción III, y en la fracción V del artículo 115 respecto a los asentamientos humanos, centros de población, administración de reservas territoriales, control de la construcción y planeación urbana, y por otra parte en el artículo 115, fracción III en lo relativo a los servicios públicos ha creado, a mi parecer, un estilo de gestión instrumental y regulatorio, en lugar de un modelo de coordinación, promoción y fomento de un desarrollo progresivo, acumulativo, de un auténtico progreso en el que se forma un capital social creciente, una riqueza nacional.

 
Estoy convencido de que esta disociación es, me atrevo a decirlo, la causa fundamental de la incapacidad financiera crónica que padece nuestro modelo de gestión del desarrollo. Una economía en donde unos cuantos propietarios y capitalistas se dedican a explotar y/o administrar algunos bienes, servicios o inventarios y donde un aparato tributario y burocrático se dedica a capturar o recuperar eventualmente alguna pequeña parte de las ganancias del negocio, tarde o temprano tendrá que venir un colapso, un agotamiento o un deterioro del proceso, porque no hay posibilidades de crecimiento más que en la explosión demográfica, la expansión territorial o los movimientos especulativos. Nunca habrá, para ponerlo en términos de empresa, una adecuada y suficiente reinversión de las utilidades. Nunca habrá tampoco, una adecuada explotación de las riquezas públicas, una capitalización de los activos sociales, una potenciación de las habilidades, recursos y aptitudes de la comunidad, públicas y sociales.

 
Los grandes saltos en los estadios de desarrollo urbanos o metropolitanos se han dado, gracias a estos momentos de empresa compartida, de coinversión, joint-ventures municipales o regionales, donde alguien pone la tierra, alguien más el capital, y otros las habilidades, para que los estados puedan alcanzar grandes objetivos, hacer unas olimpiadas, una feria universal o un puerto para el comercio internacional.

 
Me gustaría hablar brevemente de un ejemplo sobresaliente en este sentido: el de Barcelona en Cataluña.
 

La explicación del notable éxito que ha tenido en los últimos veinte años, se encuentra en el proceso general de modernización política, institucional y jurídica que se dio al cabo de la transición democrática española. El artículo 40 de la Constitución de 1978 señala:
 

1. Gestión por el propio ente local.
2. Organismo autónomo.
3. Sociedad mercantil con capital social íntegramente público.

1. Concesión.
2. Gestión interesada.
3. Concierto.
4. Arrendamiento.
5. Sociedad mercantil o cooperativa con capital social mixto".

1. Gestión indiferenciada.
2. Gestión desconcentrada.
3. Gestión funcionalmente descentralizada, mediante la creación de:

1. Organismos autónomos de carácter administrativo o económico.
2. Entidades de derecho público que han de ajustar su actividad al derecho privado.
3. Sociedades mercantiles con capital íntegra o mayoritariamente aportado por el ayuntamiento, por alguno de los organismos citados anteriormente o por otras sociedades con participación municipal exclusiva o mayoritaria.

 
El ayuntamiento de Barcelona participa también en diversos consorcios conjuntamente con otras administraciones u organizaciones privadas en materia de zona franca, turismo, sanidad, o manejo del centro ferial.

 
Me parece que todos aquí estamos al tanto de los resultados de este modelo de gestión en materia de desarrollo, calidad de vida, competitividad internacional y gobernabilidad. Desde luego que no podemos profundizar ahora en todos estos aspectos.

 
Lo que subrayo en estos ejemplos, es la forma en la que las entidades públicas han generado o apoyado iniciativas especiales, han sabido capitalizar o inicializar los proyectos, los regulan y coordinan, supervisan la operación y fijan las tarifas adecuadas o las ganancias aceptables, garantizan el interés social y hacen todo ello, usando de el régimen de derecho privado que otorgue eficiencia, certidumbre y agilidad a los procesos. Son fórmulas además que permiten exigir cuentas y rendirlas puntualmente a la sociedad.

 
Es evidente que un modelo económico semejante, replantea radicalmente el asunto de las tarifas, o los sistemas de cobro de los servicios, porque aquí, los órganos de gobierno y las instancias de participación social deben cuidar la eficiencia general y el equilibrio del modelo. No hay una economía de servicios-cliente donde las tarifas dependen de la capacidad adquisitiva de un mercado externo, sino una auténtica economía política en la que todos deben ganar, donde todos están interesados en evitar desigualdades extremas que deterioren o pongan en riesgo la armonía social, urbana, productiva y cultural general. Podría dar algunos ejemplos de ello si fuera necesario.

 
En este mismo orden de cosas, creo que debemos ser muy cuidadosos al analizar las bondades que tendría para nosotros la llamada "planeación estratégica". Esta planeación, igualmente exitosa en Barcelona, lo ha sido gracias a que existen todas estas fórmulas y espacios compartidos de gestión, donde los actores y agentes sociales y productivos son corresponsables con los agentes gubernamentales de establecer las metas y los compromisos de cada etapa de la planeación del desarrollo. Es un elemento que desde luego no se da en nuestro caso y que explica fácilmente la inaplicabilidad de la planeación como hasta ahora ha sido concebida o lo artificioso de algunos ejercicios de planeación estratégica. Me han dicho recientemente que en Mérida se está teniendo una experiencia exitosa en este sentido, pero no conozco mayores detalles del caso.

 
Hablé al inicio de esta participación sobre el ejemplo de Arizona, sólo porque me parece interesante introducir el análisis de lo que se denomina los distritos especiales. De manera complementaria a las formas de gobierno que todos conocemos (municipios, condados, consejos y gerentes de ciudad), el distrito se forma para financiar y administrar servicios especiales en un ámbito geográfico muy variable. Actualmente hay hasta 29 tipos diferentes de distritos especiales: contra la maleza nociva, para el control de plagas, de incendios, para el mejoramiento de la televisión, de energía, para la conservación del agua, para la cárcel, etc. Es un buen ejemplo de cómo, en ese caso tenemos niveles superpuestos de gestión ad hoc que obedecen estrictamente a la lógica de cada asunto, y nunca a la de los niveles de gobierno o las jurisdicciones políticas. Sin duda es un caso bastante más complejo o singular que el de las administraciones en zonas conurbadas o metropolitanas.

Algunas reflexiones finales.

He tenido que reflexionar y repasar con alguna frecuencia las disposiciones que regulan la gestión de los servicios públicos en el caso del ayuntamiento de Guadalajara. Desde la Constitución general hasta la reglamentación orgánica interna, pasando por la Constitución del Estado, la Ley Orgánica Municipal, la Ley de Hacienda y algunos decretos particulares, y creo que ha sido más bien la falta de creatividad e impulso gubernamentales lo que ha impedido emprender algunas innovaciones importantes.

 
Ciertamente priva un enorme desorden, contradicciones y vacíos. El capítulo relativo a gestión de servicios y concesión es obsoleto. Pero hay muchos otros puntos o principios en los que habría fundamentos suficientes como para organizar algunas empresas como las que reseñamos en el caso de Barcelona.

 
Muy recientemente el Cabildo de Guadalajara aprobó un nuevo reglamento de la administración pública en la que se ha tratado de organizar todos aquellos elementos y de darles forma como fundamentos para nuevas formas de gestión. Les he anexado una copia del capítulo correspondiente.

 
He visto también que hay algunos ejemplos entre nosotros, que están muy avanzados y que son poco conocidos, como es el caso del fideicomiso constituido para el centro ferial de Guadalajara llamado La Expo, o el contrato de participación en el consorcio para la generación de energía eléctrica en el que participarían en un futuro inmediato, ayuntamientos de Nayarit y de la zona metropolitana de Guadalajara. También podríamos abundar sobre este caso si lo desean.

 
Espero que de alguna u otra manera en todas estas páginas se encuentren algunas propuestas de respuesta a las preguntas que nos formuló Rodolfo García del Castillo.

 
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